Zuckersteuer nach britischem Vorbild: Experte plädiert für

Die Debatte um staatliche Lenkungsinstrumente im Konsumverhalten flammt erneut auf. Diesmal steht eine Zuckersteuer nach britischem Vorbild im Mittelpunkt – ein Instrument, das Ökonomin Dominika Langenmayr vom ifo Institut München entschieden befürwortet. In ihrer aktuellen Stellungnahme argumentiert die Expertin, dass eine gezielt ausgestaltete Steuer auf zuckerhaltige Getränke nicht nur ökonomisch gerechtfertigt ist, sondern auch als ethisch vertretbarer staatlicher Eingriff in Marktmechanismen gelten kann. Dies wirft grundsätzliche Fragen über die Rolle des Staates in der Wirtschaft auf – Fragen, die weit über die reine Gesundheitspolitik hinausgehen.

Britisches Modell als Vorbild: Wie die Softdrink-Industrie reguliert wurde

Das Vereinigte Königreich führte seine Softdrink-Industrie-Abgabe (Soft Drinks Industry Levy, SDIL) im April 2018 ein. Das System funktioniert gestuft: Getränkehersteller zahlen eine Abgabe auf Produkte mit erhöhtem Zuckergehalt. Die Staffelung sieht vor, dass Produkte mit mehr als 8 Gramm Zucker pro 100 Milliliter einem höheren Steuersatz unterliegen als solche mit 5 bis 8 Gramm Zucker. Produkte unterhalb der 5-Gramm-Schwelle sind von der Abgabe ausgenommen. Damit ist das britische Modell nicht pauschal, sondern gezielt ausgestaltet – ein Merkmal, das es für wirtschaftspolitische Debatten in Deutschland besonders anschlussfähig macht.

Langenmayr vom ifo Institut argumentiert, dass dieses Modell in mehrfacher Hinsicht als erfolgreich bewertet werden kann. Zum einen passten zahlreiche Hersteller ihre Rezepturen bereits vor dem Inkrafttreten der Steuer an, um der höheren Steuerstufe zu entgehen. Das ist kein bloßes Ausweichverhalten – es ist eine strukturelle Reformulation, die die Zusammensetzung der Produkte dauerhaft verändert hat. Branchenverbände im Vereinigten Königreich dokumentierten, dass der durchschnittliche Zuckergehalt bei betroffenen Getränken zwischen 2015 und 2019 um rund 28 Prozent sank. Zum anderen generierte die Steuer im ersten vollen Erhebungsjahr Einnahmen von etwa 335 Millionen Pfund Sterling – deutlich mehr als ursprünglich prognostiziert, was auf eine breite Marktabdeckung hindeutet. Die Mittel wurden zweckgebunden für Schulsport- und Ernährungsprogramme eingesetzt.

Die deutsche wirtschaftspolitische Debatte wird durch solche internationalen Erfahrungen zunehmend konkreter. Wie das ifo Institut München in zurückliegenden Analysen zur Lenkungssteuer-Systematik hervorgehoben hat, bleibt Deutschland bei der Nutzung fiskalischer Verhaltenssteuerung im OECD-Vergleich auffällig zurückhaltend. Frankreich, Belgien, Irland, Portugal und Norwegen haben vergleichbare Abgaben auf zuckerhaltige Getränke eingeführt, mit jeweils unterschiedlicher Ausgestaltung, aber durchgehend messbaren Effekten auf Produktzusammensetzungen und Kaufverhalten.

Markteffekte einer Zuckersteuer: Gewinner und Verlierer

Wer profitiert von einer Zuckersteuer?

Die Gewinnseite der Rechnung lässt sich wirtschaftlich klar strukturieren. Allen voran würde das Gesundheitssystem von sinkenden Folgekosten durch Adipositas, Typ-2-Diabetes und Karies profitieren. Der Zusammenhang zwischen hohem Zuckerkonsum und metabolischen Erkrankungen gilt in der epidemiologischen Forschung als gut belegt; die Weltgesundheitsorganisation (WHO) empfiehlt seit 2015 explizit fiskalische Maßnahmen zur Reduktion des Zuckerkonsums als Teil nationaler Präventionsstrategien. Niedrigere Erkrankungsraten bedeuten geringere Ausgaben für gesetzliche Krankenversicherungen – ein indirekter Nutzen, der laut Berechnungen des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) langfristig die Effizienz des Gesundheitssystems verbessern kann.

Hersteller von zuckerarmen oder zuckerfreien Alternativen wären ebenfalls Profiteure. Unternehmen, die bereits auf natürliche Süßungsmittel wie Stevia oder auf technologische Reformulierungen setzen, erhielten durch eine Zuckersteuer einen strukturellen Wettbewerbsvorteil. Dieser Effekt könnte Innovationsimpulse im Segment gesünderer Getränkeprodukte freisetzen und kleineren, spezialisierten Herstellern Marktanteile erschließen – vorausgesetzt, die Steuerausgestaltung enthält klare Ausnahmeregelungen für bereits optimierte Produkte.

Auch der Fiskus partizipiert. Hochrechnungen auf Basis britischer Erhebungsdaten, adaptiert auf den deutschen Markt durch das ifo Institut, legen nahe, dass eine vergleichbare Abgabe in Deutschland ein Steueraufkommen von jährlich 1,0 bis 1,5 Milliarden Euro generieren könnte – abhängig von Steuersatz, Produktdefinition und Ausnahmeregelungen. Dieser Betrag stünde für eine zweckgebundene Gesundheitsförderung zur Verfügung.

Wer trägt die Lasten?

Die Verlierseite ist differenziert zu analysieren. Große Getränkehersteller – insbesondere multinationale Konzerne im Softdrink-Segment – würden erheblichen Reformulierungsdruck spüren oder bei Nichtanpassung signifikante Mehrkosten tragen. Da diese Konzerne jedoch über Forschungs- und Entwicklungskapazitäten verfügen, dürfte der Anpassungsdruck für sie beherrschbar sein, wie das britische Beispiel zeigt.

Problematischer ist die Verteilungswirkung auf Konsumentenseite. Eine Zuckersteuer wirkt tendenziell regressiv: Haushalte mit niedrigem Einkommen geben einen höheren Anteil ihres verfügbaren Einkommens für Lebensmittel und Getränke aus und sind daher proportional stärker belastet. Dieser Kritikpunkt ist in der finanzwissenschaftlichen Literatur breit dokumentiert. Das DIW Berlin hat in früheren Analysen betont, dass Lenkungssteuern auf Konsumgüter ohne kompensierende Maßnahmen soziale Ungleichgewichte verstärken können. Als Gegenmodell werden Rückerstattungsmechanismen – etwa eine pauschale Pro-Kopf-Erstattung aus den Steuereinnahmen an einkommensschwache Haushalte – diskutiert.

Zulieferer in der Zuckerindustrie sowie landwirtschaftliche Betriebe, die Zuckerrüben anbauen, gehören ebenfalls zu den potenziell Betroffenen. Ein struktureller Rückgang des Zuckereinsatzes in der Getränkeindustrie würde mittel- bis langfristig Nachfragevolumen reduzieren – ein Aspekt, der in der agrarpolitischen Debatte kaum Beachtung findet, volkswirtschaftlich aber relevant ist.

Ökonomische Bewertung: Externe Kosten und Marktversagen

Die theoretische Rechtfertigung einer Zuckersteuer fußt auf dem Konzept der negativen Externalitäten: Wenn der Konsum zuckerhaltiger Getränke Kosten erzeugt, die nicht der Konsument, sondern die Allgemeinheit trägt – in Form von Gesundheitsausgaben, Produktivitätsverlusten und Pflegekosten –, dann spiegelt der Marktpreis diese sozialen Kosten unvollständig wider. Eine Lenkungssteuer kann diesen Preisfehler korrigieren, indem sie externe Kosten internalisiert. Dieser Ansatz ist in der Umweltökonomie als Pigou-Steuer etabliert und wird zunehmend auf Ernährungsfragen übertragen.

Das ifo Institut hat in verschiedenen Publikationen darauf hingewiesen, dass eine solche Internalisierung nur dann wohlfahrtssteigend wirkt, wenn die Steuer präzise kalibriert ist – zu hohe Sätze erzeugen Wohlfahrtsverluste durch Überregulierung, zu niedrige Sätze verfehlen den Lenkungseffekt. Die Herausforderung für deutsche Gesetzgeber bestünde darin, einen Steuersatz zu finden, der ausreichend Reformulierungsanreize setzt, ohne den Markt strukturell zu verzerren.

Die Bundesbank hat in ihren Finanzstabilitätsberichten wiederholt auf die Notwendigkeit hingewiesen, Lenkungssteuern in ein konsistentes fiskalisches Gesamtbild einzubetten. Isolierte Einzelmaßnahmen ohne flankierende Regulierung riskierten Ausweichreaktionen – etwa die verstärkte Nutzung hochkonzentrierter Fruchtsäfte, die formal nicht unter eine Zuckersteuer fallen würden, metabolisch aber ähnliche Wirkungen entfalten.

Politische Durchsetzbarkeit in Deutschland

Die politische Ausgangslage für eine Verbrauchssteuer auf Zucker ist in Deutschland komplex. Während gesundheitspolitische Akteure und Teile der Wissenschaft das Instrument befürworten, stoßen solche Vorhaben regelmäßig auf Widerstand seitens der Lebensmittelindustrie, des Lebensmitteleinzelhandels und wirtschaftsliberaler politischer Kräfte, die staatliche Konsumeingriffe grundsätzlich ablehnen. Branchenverbände wie der Wirtschaftsvereinigung Alkoholfreie Getränke (wafg) haben sich in der Vergangenheit klar gegen eine Zuckersteuer positioniert und auf freiwillige Selbstverpflichtungen der Industrie zur Zuckerreduktion verwiesen.

Tatsächlich läuft in Deutschland seit 2019 eine nationale Reduktionsstrategie für Zucker, Fette und Salz in Fertigprodukten, koordiniert durch das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft. Die bislang erzielten Reduktionsergebnisse werden von unabhängigen Forschern jedoch als unzureichend bewertet. Das Max Rubner-Institut stellte in seiner Evaluierung 2023 fest, dass die freiwilligen Maßnahmen die gesteckten Ziele im Getränkesegment deutlich verfehlten – ein Befund, der das Argument für verbindliche fiskalische Instrumente stärkt.

Ob eine Zuckersteuer letztlich in Deutschland eingeführt wird, ist gegenwärtig offen. Die internationale Evidenz, verdich